Curtea Supremă şi misterele legii adunărilor de protest. O analiză excepțională și amănunte incredibile!
Curtea Supremă şi misterele legii adunărilor de protest. O analiză excepțională și amănunte incredibile furnizate de avocatul Alexandru Cristian Surcel în articolul publicat pe Contributors.ro :
Nu aveam cum să trec cu vederea subiectul Deciziei nr. 19/15.10.2018, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României (ICCJ), cea mai importantă instanţă a puterii judecătoreşti din România cea democratică şi stat de drept, a soluţionat cauza ce face obiectul Dosarului nr. 1811/1/2018, deschis ca rezultat al Sesizării Curţii de Apel Bucureşti nr. 6/1784/C din 2 iulie 2018.
Interesul meu faţă de acest subiect are deja o istorie de aproape şapte ani, de când am început să acord asistenţă juridică gratuită participanţilor la diferitele proteste sancţionaţi contravenţional în legătură cu această participare, dar şi de când am făcut primele notificări conforme Legii nr. 60/1991 a adunărilor publice republicată şi am avut ocazia să experimentez caracterul birocratic al acestei legi şi evidentele portiţe pe care le lasă în calea abuzului (de la notificarea unor adunări fictive, cu lunile de zile, pentru a putea refuza adevăraţilor protestatari să aibă acces în preajma anumitor sedii ale Puterii politice centrale sau locale, până la tratarea unor adunări notificate ca şi cum ar fi nenotificate, deci ilegale, pentru că primarul şi subordonaţii săi au tergiversat sau au refuzat să urmeze procedura de avizare prevăzută de Legea nr. 60/1991 şi nu există un protocol semnat de organizatorul adunării cu o listă întreagă de autorităţi de stat: Poliţie Locală, Poliţie Rutieră, Jandarmerie, Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă (ISU), Serviciul de Protecţie şi Pază (SPP), Administraţia Lacuri, Parcuri şi Agrement, Primar, Secretarul localităţii etc.).
Sesizarea Curţii de Apel Bucureşti nr. 6/1784/C din 2 iulie 2018 a fost rezultatul direct al insistenţelor Asociaţiei Evoluţie în Instituţie, al cărei preşedinte este Cristian Mihai Dide, unul din cei mai cunoscuţi protestatari #rezist din valul 2017-2018. Amicus curiae în cadrul Dosarului nr. 1811/1/2018 au formulat şi această entitate, dar şi alte ONG-uri, inclusiv Asociaţia România Vie, în care am onoarea să fiu unul dintre membrii fondatori. Din păcate, acest recurs în interesul legii a avut efectul contrar celui scontat de ONG-uri, care sperau ca ICCJ, prin Completele pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, să dea o interpretare justă şi judicioasă art. 3 din Legea nr. 60/1991, care precizează că: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al caror scop îl constituie manifestările cultural-artistice, sportive, religioase, comemorative, cele ocazionate de vizite oficiale, precum şi cele care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. (…)”
Din anii 2011-2013 încoace, de la primele proteste semnificative al veacului pe care-l traversăm, acest articol a fost invocat din nou şi din nou în plângerile contravenţionale ale persoanelor sancţionate în legătură cu protestele, în special atunci când contravenţia invocată a fost cea din articolul 26 literele a sau d din Legea nr. 60/1991, adică organizarea unei adunări publice nedeclarate şi refuzul de a părăsi locul de desfăşurare a unei adunări publice nedeclarate la cererea organului de Jandarmerie, Poliţie Naţională sau Poliţie Locală. În baza acestui articol 3 s-au câştigat repetat procese şi s-au pierdut procese, de foarte multe ori pe speţe absolut identice, în funcţie de empatia judecătorului mai degrabă faţă de cetăţenii care-şi exercită drepturile fundamentale sau îndreptată mai mult în favoarea forţelor de ordine. Instanţele de fond, cu judecători mai tineri şi mai ancoraţi în prezentul democratic, au fost nu o dată contrazise de instanţele de apel, cu judecători mai maturi, dar şi mai apropiaţi mental de trecutul totalitar al României.
S-a ajuns astfel, mai ales în Bucureşti, unde au avut loc cele mai multe proteste din deceniul actual, dar şi în ţară, la o jurisprudenţă pronunţat contradictorie, bazată pe argumente din ce în ce mai inovative ale părţilor din procese, astfel că judecarea de către ICCJ a unui recurs în interesul legii privind corecta interpretare a dispoziţiilor Legii nr. 60/1991 reprezintă, în principiu, un gest firesc şi necesar pentru a se obţine o jurisprudenţă unitară (nu atât de firească şi necesară fiind însă decizia în sine, aşa cum vom detalia mai jos).
Însă, în afară de un destul de mic cerc de avocaţi interesaţi şi de activişti civici, acest subiect a rămas până de curând străin mass mediei, care a continuat timp de trei decenii să folosească noţiuni pe deplin absente din textul Legii nr. 60/1991: „autorizarea” sau „aprobarea” adunărilor publice. Un fel de revoluţie cu voie de la poliţie, ca în „Conu’ Leonida faţă cu reacţiunea”. De fapt, unul din lucrurile criticabile la Legea nr. 60/1991 este că o procedură de autorizare există, mascată sub forma acelei avizări într-o comisie cu reprezentanţi de la diferite autorităţi publice şi a protocoalelor încheiate cu aceştia, dar pentru că ea ar contraveni legislaţiei internaţionale a drepturilor omului, nu este numită aşa.
Dacă astăzi totuşi ştirea despre Decizia nr. 19/15.10.2018 a ICCJ a făcut ceva valuri în presă, acest lucru este un rezultat direct al evenimentelor de la 10 august 2018, care au şocat întreaga societate şi au demonstrat în inima capitalei ţării şi la scară mare cât de abuziv poate deveni comportamentul lucrătorilor Jandarmeriei Române. Dar, de fapt, abuzuri au avut loc frecvent, iar 10 august a avut un precedent în evenimentele din octombrie-decembrie 2013 de la Pungeşti, Vaslui, unde s-a ajuns chiar la declararea unei zone speciale de siguranţă publică, conform Ordinului nr. 60/2010 al Ministerului Administraţiei şi Internelor (adică s-a instituit un regim de ocupaţie militară în stilul celor pe care Securitatea, Miliţia şi Armata le impuneau în perioada timpurie a comunismului românesc în localităţile unde era semnalată prezenţa partizanilor).
Acum că am explicat de ce este importantă Decizia nr. 19/15.10.2018 a ICCJ, înainte de a o analiza şi comenta sub aspect juridic, atât cât ne permite dispozitivul, motivarea nefiind încă redactată, haideţi să vedem exact ce dispune aceasta: „admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti şi, în consecinţă, stabileşte că: în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 3 prima teză din Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, republicată, cu referire la dispoziţiile art. 26 alin. (1) lit. a) şi d) din aceeaşi lege, există obligaţia de declarare prealabilă a adunărilor publice, atunci când adunările urmează să se desfăşoare în pieţe ori pe căile publice (drum public, parte carosabilă şi trotuar) sau în alte locuri prevăzute de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991, situate în imediata vecinătate a sediilor ori imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi, 15 octombrie 2018”.
Ca o primă observaţie, ICCJ a decis în contra opiniei exprimate de majoritatea instanţelor de judecată arondate Curţii de Apel Bucureşti: acestea au dat întâietate excepţiei prevăzute de articolul 3 faţă de regula generală statuată prin articolul 1 alineatul (2) din Legea nr. 60/1991. Cum se procedează de altfel încă din dreptul roman, pe care se întemeiază toate sistemele de drept ale ţărilor civilizate, din care provine şi adagiul specialia derogant generalibus: norma specială, excepţia, derogă de la norma generală.
Pomeneam mai devreme de argumentele tot mai inovative aduse de Jandarmeria Română în diversele procese legate de aplicarea articolului 3 din Legea nr. 60/1991: aducerea în discuţie a altor legi, privind căile de comunicaţii publice, definirea curţilor sediilor persoanelor juridice ca reprezentând exteriorul la care face trimitere legea, deşi e clar că legea vorbeşte de imobile şi nu de sedii, iar curţile sunt şi ele imobile ale persoanelor juridice, aşa că exteriorul imobilelor nu poate fi în curţile care reprezintă interior. Recordul absurdităţii îl deţin probabil o serie de întâmpinări ale Jandarmeriei care definesc spaţiul din Piaţa Victoriei unde se pot organiza proteste exceptate de la obligaţia declarării prealabile ca fiind cel dintre trotuar şi limita incintei sediului Guvernului, adică… spaţiul ocupat de gardul viu. Paradoxal, ICCJ se situează în dezacord cu un principiu juridic fundamental, aplicat de două mii de ani, dar în acord cu interpretările evident forţate ale juriştilor Jandarmeriei Române.
Cunoscutul judecător Cristi Danileţ, fost membru al Consiliului Superior al Magistraturii, a oferit o serie de explicaţii ale Deciziei nr. 19/15.10.2018 a ICCJ: „LEGISLAȚIE: Art. 1 alin. (2) din Legea nr. 60/1991 privind organizarea și desfășurarea adunărilor publice prevede: „Adunările publice – mitinguri, demonstraţii, manifestaţii, competiţii sportive, procesiuni şi altele asemenea -, ce urmează să se desfăşoare în pieţe, pe căile publice ori în alte locuri în aer liber, se pot organiza numai după declararea prealabilă prevăzută de prezenta lege”. Iar art. 3 alin. (1) din Legea 60/1991 prevede: „Nu trebuie declarate în prealabil adunările publice al căror scop îl constituie manifestările (…) care se desfăşoară în exteriorul sau în incinta sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat”.
PROBLEMĂ: Trebuie făcută declarație prealabilă la Primar dacă se organizează o adunare pe stradă în fața unei instituții? Dilema e provocată de faptul că pentru primul aspect ar trebui declarată adunarea, pentru al doilea nu.
SESIZARE: Pentru lămurirea acestei chestiuni a fost sesizată curtea supremă de către C.A. București în 2 iulie 2018, la solicitarea asociației Evoluție în Instituție (fără nicio legătură cu protestele magistraților, cum speculează o partea a presei de rea-credință) ; PICCJ a avut o opinie disponibilă aici ;
SOLUȚIE: Prin decizia 19/15.10.2018 (Dosar 1811/12018) ICCJ a admis sesizarea și a decis că există obligația de declarare prealabilă a adunărilor publice, atunci când ele urmează să se desfășoare în piețe, pe căile publice (drum public, carosabil, trotuar) ori în alte locuri în aer liber, situate în imediata vecinătate a sediilor persoanelor juridice de interes public sau privat. Odată cu publicarea motivării în M.Of, decizia devine obligatorie pentru oricine.
„TRADUCERE”: Prin urmare, dacă o adunare publică se desfăşoară în exterioriul sediilor ori a imobilelor persoanelor juridice de interes public sau privat, iar acest exterior coincide cu unul dintre locurile indicate în art. 1 alin. (2) din lege, adunarea trebuie declarată în prealabil.
OBSERVAȚIE: Curtea Constituţională a spus deja că introducerea condiției de declarare prealabilă a adunării nu contravine Constituției (decizia 687/2016, par. 19); la fel spune și CEDO (Hotărârea din 28 noiembrie 2007 pronunţată în cauza Balçik şi alţii împotriva Turciei). Tot CCR a spus că organizarea unor adunări constituie contravenţie numai dacă acestea sunt nedeclarate, neînregistrate sau interzise (decizia 1351/2010).
ATENȚIE:
– Legea nu se referă la „autorizare” din partea Primarului, ci doar la „declarare prealabilă” către primar din partea organizatorilor; după această declarare, Primarul poate decide interzicerea adunării, cu 48 ore înainte;
– Scopul declarării prelabile nu este obținerea acordului din partea Primarului, ci este acela ca autorităţile publice (primari, unităţi de jandarmi competente teritorial, poliţia locală) să acorde sprijin de specialitate la cererea organizatorilor, astfel ca adunarea să nu se soldeze cu acte de dezordine ori violențe:
– Opinia mea este că, dacă e vorba de adunări spontane, lipsind deci orice formă de organizare, dispozițiile arătate de mai sus nu sunt aplicabile.”
Ei bine, aici e o problemă care priveşte nu doar opinia domnului Danileţ, ci şi Legea nr. 60/1991 în sine: această lege nu recunoaşte existenţa protestelor spontane. Ca urmare, există o amplă cazuistică a sancţiunilor contravenţionale aplicate participanţilor la adunări spontane.
Însă, până la urmă, cât de corect este să încorsetăm libertatea de exprimare şi libertatea întrunirilor, mai ales atunci când este evident că autorităţile procedează cu rea-credinţă şi comit abuz de putere, aşa cum se întâmplă în prezent cu Jandarmeria sau cu Primăria Municipiului Bucureşti?
Consacrat prin articolul 39 din Constituţia României, dar şi prin articolul 11 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale din 4 noiembrie 1950 (CEDO), dreptul la libera întrunire este reglementat prin Legea nr. 60/1991 privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice. Este o lege cu numai treizeci de articole, în forma sa actuală, nu foarte lungă. Aşadar nici pe departe un cod civil cu trei mii de articole, greu de lecturat şi de digerat, o lege pe care toţi ar trebui să o citim pentru că nu se ştie când vom avea nevoie să ne aducem o nemulţumire în stradă.
Aşa cum am detaliat şi mai sus, este o lege cu destule hibe, mai veche decât Constituţia, o altă emanaţie, din perioada mineriadelor, a regimului politic rezultat din acele nefericite alegeri din Duminica Orbului 1990. Prin urmare este o lege al cărei spirit nu are nimic de-a face cu democraţia autentică, ci doar cu eforturile unei puteri panicate că lucrurile s-ar putea bascula oricând, pentru a pune botniţă contestatarilor săi.
Dar, chiar şi o lege cu o intenţie iniţial antidemocratică poate fi aplicată în spirit democratic dacă există bunăvoinţă. Legea nr. 60/1991 prevede doar obligaţia organizatorului unui protest de a notifica (declara) adunarea publică primăriei din localitatea unde urmează să se desfăşoare. Aşa cum am arătat şi mai sus, din cauza concepţiei abuzive a altor părţi din lege şi a normelor metodologice, ceea ce ar trebui să fie o simplă notificare devine o procedură destul de complicată, în care organizatorul trebuie să negocieze toate detaliile în prealabil cu o comisie de ordine publică nu neapărat prietenoasă, reprezentând diferite autorităţi de tipul Jandarmeriei, Poliţiei, Poliţiei Rutiere etc., cu care încheie un protocol contrasemnat de primar; că Jandarmeria îi va crea un ţarc din garduri metalice fie că vrea, fie că nu, sub pretextul siguranţei, dar de multe ori cu un anumit efect de ridiculizare a manifestanţilor ş.a.m.d. Dar, din moment ce legea nici măcar nu pomeneşte de „autorizare”, de ce o fac Ministerul de Interne, Jandarmeria, primăriile, şi, uneori, acel cerber al democraţiei care ar trebui să fie presa?
Ce să mai discutăm de ineficienţa căilor de atac atunci când autorităţile se comportă abuziv. Contestarea în contencios administrativ a deciziilor de interzicere ale primarilor, inclusiv nemotivate sau întemeiate pe existenţa unor protocoale pentru adunări publice fictive, care de fapt nu au loc, sau chiar a simplei tăceri, reprezintă o cale de atac cu totul ineficientă. În trimp ce între notificarea unei adunări publice şi data la care aceasta ar trebui să aibă loc discutăm cel mai adesea în termeni de zile, procesele în contencios administrativ durează luni. Astfel că, mult înainte de a avea primul termen de înfăţişare, acţiunea este deja rămasă fără obiect.
Decizia nr. 19/15.10.2018 a ICCJ are aşadar efectul nefericit şi greu explicabil juridic de a tranşa controversa ultimilor ani privind corecta interpretare a Legii nr. 60/1991 nu în favoarea democraţiei şi a statului de drept, a drepturilor fundamentale la libera exprimare şi libertatea întrunirilor, ci în beneficiul entităţilor interesate în represiunea de genul celei din 10 august 2018, a celor care vor să pună pumnul în gură cetăţenilor indignaţi. Să fie un nou semnal al capitulării justiţiei în faţa restauraţiei penale, dar şi a autoritarismului promovate de actuala guvernare PSD-ALDE?
Un grup de avocaţi şi de activişti civici familiarizaţi cu problema, din care s-a întâmplat să fac parte, observau încă din anul 2016 că, de fapt, România are nevoie de o nouă lege a adunărilor publice, în locul învechitei Legi nr. 60/1991. Au găsit un text mult mai modern care să le servească drept model într-o lege adoptată, culmea, în perioada regimului de tristă amintire al comuniştilor conduşi de Vladimir Voronin: Legea nr. 26/2008 privind întrunirile din Republica Moldova (căreia în 2011 i s-au adăugat reguli de interpretare pronunţate de Curtea Supremă de la Chişinău). Potrivit acestei legi, organizatorii unei adunări publice au doar obligaţia de a notifica primăria. Fără comisii, fără negocieri şi fără protocoale semnate cu toate autorităţile reprezentate în comisie. Dacă primăria are motive să nu permită respectiva adunare publică, îi cheamă în judecată pe organizatori, iar instanţa de judecată este cea care admite sau respinge cererea de interzicere a adunării publice. Legea respectivă conţine de asemenea prevederi derogatorii pentru adunările spontane, pentru cele cu un număr mic de participanţi şi pentru flashmoburi (o noţiune care nici nu exista în 1991, când a fost adoptată legea noastră).
Proiectul redactat de acest grup de avocaţi şi activişti, neorganizaţi într-o structură formală, a ajuns la 1 iulie 2016 să fie introdus la Senat ca primă Cameră sesizată cu ajutorul unui deputat. Înregistrat iniţial ca B388/2016, apoi ca L606/2016, proiectul a primit aviz favorabil cu observaţii de la Consiliul Legislativ şi a fost deferit mai multor comisii, dar la 27 decembrie 2016 a fost clasat, ca rezultat al faptului că deputatul care şi l-a asumat nu a mai fost reales pentru un nou mandat. Ulterior, proiectul respectiv a fost propus parlamentarilor USR, asumat în principiu de către trei dintre aceştia, supus unor noi modificări, dar încă nu a fost reintrodus în procesul legislativ.
Evenimentele din 10 august 2018, care au demonstrat potenţialul represiv al Jandarmeriei Române (şi care, în opinia mea, impune demilitarizarea acesteia după modelul Poliţiei Române), precum şi impactul Deciziei nr. 19/15.10.2018 a ICCJ, care contrazice interpretarea majoritară a instanţelor bucureştene şi lasă un text de lege, articolul 3 din Legea nr. 60/1991, fără efecte, un fel de abrogare mascată, sunt argumente puternice în favoarea ideii că a venit timpul ca legea veche să fie înlocuită cu una nouă şi modernă. Iar acest obiectiv ar trebui asumat de mai mulţi legislatori decât cei trei parlamentari ai Opoziţiei.
