Proiectul de rectificare menține soldul bugetar proiectat la nivelul nominal de -20.905,4 milioane lei, însă atât veniturile cât și cheltuielile bugetare sunt programate să crească semnificativ, ceea ce implică abateri de la regulile instituite de Legea responsabilității fiscal-bugetare, se menționează în Opinia Consiliului fiscal referitoare la proiectul de rectificare.

Reprezentanții acestuia atrag atenția asupra faptului că nivelul prevăzut în propunerea de rectificare bugetară pentru cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat (58,703 miliarde lei, respectiv 7,8% din PIB) depășește plafoanele definite de Legea nr. 338/2015 (Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar în anul 2016) atât pentru cuantumul nominal (cu peste 1,368 miliarde lei), cât și pentru cel exprimat ca procent din PIB (cu 0,1 pp, în pofida unei revizuirii ascendente cu 10.431 milioane lei a PIB nominal comparativ cu estimarea folosită în construcția bugetară inițială).

Nivelul programat al cheltuielilor totale ale Bugetului General Consolidat, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori (242,220 miliarde lei), depășește plafonul legal cu peste 3,344 miliarde lei.

Totodată, reprezentanții CF subliniază că Legea responsabilității fiscal-bugetare permite majorarea, în contextul rectificărilor bugetare, a cheltuielilor totale ale BGC exclusiv în situația în care aceasta se realizează pentru serviciul datoriei publice sau pentru plata contribuției României la bugetul UE.

"Dat fiind faptul ca majorarea cheltuielilor totale se datorează și suplimentării alocării pentru cheltuielile cu dobânzile (cu 319,1 milioane lei), depășirea plafonului statuat de Legea nr. 338/2015 apare drept parțial justificată din perspectiva regulilor fiscale (în limita sumei respective). Proiectul de ordonanță a Guvernului de rectificare a bugetului de stat pe anul 2016 stipulează derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menționate și redefinește plafoanele din Legea nr. 338/2015 în conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerea de rectificare", se explică în opinia formulată de CF.

Astfel, Consiliul fiscal constată, dată fiind experiența recursului sistematic la derogări de la prevederile Legii responsabilității fiscal-bugetare, existența de facto a două clase de reguli fiscale, una de reguli 'tari' (cele referitoare la soldul bugetar) — care de regulă operează cu succes, respectiv una de reguli 'slabe' (regulile care vizează obligativitatea plafoanelor pentru toate celelalte elemente relevante din perspectiva legii — soldul primar, cheltuieli de personal, cheltuieli totale fără asistența financiară din partea UE și a altor donatori, întărite de interdicții de majorare a cheltuielilor totale și cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare), pentru care lipsa conformării ex ante reprezintă mai degrabă regula decât excepția, derogarea intervenind în cvasi-totalitatea rectificărilor bugetare petrecute ulterior intrării în vigoare a Legii, în aprilie 2010.

"Consiliul fiscal consideră atunci ca inoperabilitatea de facto a unei subgrupe largi a regulilor fiscale reclamă amendarea Legii responsabilității fiscal-bugetare, fie în sensul definirii precise și foarte stricte a setului de circumstanțe în care derogarea de la regulile fiscale în cauză să fie permisă și introducerii de sancțiuni descurajatoare pentru nerespectarea regulilor fiscale, fie (varianta pe care Consiliul fiscal nu o consideră oportună) în sensul punerii în acord a legii cu situația de facto prin renunțarea la regulile conexe celor care vizează deficitul bugetar", se mai menționează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Proiectul de rectificare suplimentează semnificativ, în sumă egală, atât veniturile, cât și cheltuielile bugetare (+3.757 milioane lei, respectiv 0,5% din PIB).

La nivelul veniturilor bugetare, veniturile fiscale sunt majorate cu peste 2,892 miliarde lei, din care: impozit pe profit: +1.052,7 milioane lei ( majorare susținută de supraperformanța consemnată la finele primului trimestru în raport cu programul semestrial inițial. Gradul de realizare a programului este de 107,5%, respectiv +534,5 milioane lei); impozit pe salarii și venit: +896,9 milioane lei (actualizarea apare drept justificata în raport cu supraperformanța față de programul inițial la finele primului semestru. Gradul de realizare comparativ cu programul inițial este de 103,3%, respectiv +428,7 milioane lei în termeni nominali).

În plus, potrivit Consiliului fiscal, impactul reducerii impozitului pe dividende (de la 16% la 5%) asupra veniturilor bugetare a fost atenuat puternic de triplarea (conform Raportului trimestrial elaborat de Ministerul Finanțelor Publice) distribuirilor de dividende din profitul anilor anteriori.

"Cu toate acestea, este de presupus că respectiva creștere reprezintă un fenomen tranzitoriu, ceea ce din perspectiva bugetară se traduce într-o simplă amânare a impactului nefavorabil al reducerii cotei de impozitare asupra veniturilor bugetare pentru anii următori. Mai mult, încurajarea prin sistemul de impozitare a distribuirii de dividende (în defavoarea capitalizării și reinvestirii profiturilor) poate duce la decapitalizarea firmelor, cu consecința posibilă a diminuării potențialului de investiții și profitabilității acestora pe termen lung, în măsura în care comportamentul acționarilor tinde să fie dominat de considerații pe termen scurt. Acest efect ar putea fi cu atât mai dăunător cu cât sectorul companiilor este deja decapitalizat, ponderea capitalului propriu în total finanțare a companiilor din România fiind una mica în comparație cu alte state europene", atrag atenția reprezentanții Consiliului fiscal.

Mai mult, potrivit acestora, plățile compensatorii efectuate în conformitate cu prevederile Legii nr. 85/2016, privind plata diferențelor salariale cuvenite personalului didactic din învățământul de stat, au și un corespondent pozitiv tranzitoriu pe partea de venituri bugetare, care în cazul impozitului pe salarii și venit se ridică la circa 110 milioane lei.

"Concluzionând, Consiliul fiscal apreciază că estimarea încasărilor pentru acest capitol de venituri este prudentă, un nivel chiar mai ridicat fiind posibil în măsura în care trendul curent al dinamicii câștigurilor salariale, care pare să sugereze creșteri mai mari decât cele din proiecția Comisiei Naționale de Prognoză actualizată, se menține", se mai menționează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Creșteri ale veniturilor se înregistrează și la categoria alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital, de 470 milioane lei, justificată de depășirea în execuția la șase luni a nivelului planificat cu circa 38% a programului aferent (+220 milioane lei), și la TVA, de 406,3 milioane lei, justificată de depășirea programului de încasări la nivelul primului semestru cu 406 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare de 101,6%. Lipsa extrapolării acesteia este justificată de faptul că depășirea de program apare localizată la nivelul primei luni a anului, ale cărei încasări continuă să reflecte, pe de o parte, un nivel al
cotei standard de 24%, iar pe de altă parte, posibil TVA aferent execuției investițiilor publice din anul 2015, concentrată în mare măsură în ultima lună a anului anterior.

"Rezervele ridicate de Consiliul fiscal cu privire la nivelul încasărilor programate pentru această categorie de venituri în contextul opiniei privind construcția bugetară inițiala sunt invalidate, în proporții aproximativ egale, de nivelul peste așteptări al încasărilor din luna ianuarie, de o dinamică a consumului privat superioară estimărilor (reflectată de altfel în revizuirile ascendente ale dinamicilor proiectate de CNP pentru cumpărările de mărfuri și servicii ale populației), dar și de nivelul superior al încasărilor din TVA aferente anului 2015 comparativ cu estimările disponibile la momentul elaborării proiectului de buget pentru 2016 (și care constituiau baza de proiecție)", precizează reprezentanții CF.

În ceea ce privește accizele, este prevăzută o creștere de 180 milioane lei (încasări mai mari în primul semestru cu 256 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare a programului de 102%), la impozitul pe comerțul exterior și tranzacțiile internaționale (taxe vamale) de 178,9 milioane lei (revizuirea ascendentă propusă apare drept prudentă, în condițiile în care depășirea programului semestrial de încasări este de 106,8 milioane lei, corespunzător unui grad de realizare a programului de 129,5%), în timp ce la contribuții de asigurări sociale se prevede o scădere de 982 milioane lei (execuția la finele primului semestru consemnează o nerealizare semnificativă a programului, veniturile realizate fiind cu circa 1,090 miliarde de lei mai mici, corespunzător unui grad de realizare de 96,4%).

"În condițiile în care majorarea salariului minim, creșterile salariale din sectorul public începând cu luna august și plățile compensatorii ce decurg din prevederile Legii nr. 85/2016 vor genera fluxuri de contribuții sociale în partea a doua a anului, Consiliul fiscal apreciază însă că ținta actualizată pentru încasările din contribuții sociale este realizabilă. Consiliul fiscal recomandă investigarea cauzelor care au determinat un efect negativ asupra veniturilor din contribuții la pensii, mai mici decât ar fi fost justificat de măsurile discreționare adoptate și luarea măsurilor corective necesare, mai ales în contextul în care deficitul în sistemul de pensii a atins deja un nivel nesustenabil", se precizează în opinia formulată de Consiliul fiscal.

Proiectul de rectificare prevede la venituri nefiscale un plus de 1,484 miliarde lei, în condițiile în care, la finele primului semestru gradul de realizare al programului s-a situat la 91% (-831,6 milioane lei). Însă, în partea a doua a anului sunt prevăzute încasări extraordinare de circa 847 milioane lei care corespund reclasificării unor sume provenite din finanțarea bugetară a anilor precedenți. În opinia Consiliului fiscal, există riscul ca veniturile nefiscale efective la finele anului să fie inferioare programului actualizat.

Referitor la sumele primite de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțare (aferente exercițiului financiar 2007-2013) este prevăzut un plus de 407,1 milioane lei, deși execuția semestrială relevă un grad de îndeplinire de 76,1% a programului, ceea ce implică venituri mai mici decât cele programate cu 150 milioane de lei. Cu toate acestea, sumele aferente acestui capitol de venituri, înregistrate în execuție (477 milioane lei) apar drept semnificativ mai mari decât programul inițial pentru întreg anul 2016 (337 milioane lei), ceea ce face ca cifra avansată în rectificare să apară drept fezabilă.

La capitolul cheltuieli, sursele de revizuirii ascendente în suma de circa 3,757 miliarde lei sunt: cheltuieli de personal, cu un plus de 1,368 miliarde lei (efect combinat al sumelor compensatorii ce decurg din Legea nr. 85/2016, de circa 1 miliard lei, majorărilor salariale prevăzute a avea loc în luna august 2016, aproximativ 873 milioane lei, și economiilor relevate de execuția bugetară la finele semestrului întâi, în condițiile în care plățile reprezentau 48,5% din suma alocată inițial pentru întregul an); bunuri și servicii, cu plus 388,8 milioane lei (în condițiile în care conform execuției semestriale sumele cheltuite reprezintă doar 40% din suma alocată inițial pentru întregul an, iar ritmul de nominal creștere al cheltuielilor cu bunuri și servicii la finele lunii iunie se situa la 1,5%); asistență socială, cu plus 1,376 miliarde lei (propunerea de revizuire se datorează într-o proporție de doar o treime măsurilor legislative apărute ulterior aprobării bugetului pe 2016, respectiv Legea nr. 66/2016 privind majorarea și modificarea modalității de stabilire a indemnizației lunare pentru creșterea copilului și stimulentului de inserție, respectiv Legea nr. 342/2015 — aprobată pe 22 decembrie 2015 — privind excluderea alocației de stat din veniturile familiei la stabilirea ajutorului social, și mai degrabă tendințelor relevate de execuția semestrială, în condițiile în care cheltuielile la finele lunii iunie indică realizarea a mai mult de jumătate din alocarea inițială pe întregul an și prefigurarea unor cheltuieli suplimentare de circa 900 de milioane lei.

Cheltuielile pentru dobânzi vor crește cu 319,1 milioane lei, iar cele de investiții cu 355 milioane lei. Creșteri ale alocărilor se consemnează la nivelul proiectelor de investiții cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (+279 milioane lei), altor transferuri de natura investițiilor (+150 milioane lei) și a proiectelor cu finanțare rambursabilă (-46 milioane lei), cheltuielile de capital consemnând o revizuire descendentă cu 120 milioane lei.

"În concluzie, în opinia Consiliului fiscal, revizuirile ascendente semnificative operate la nivelul veniturilor bugetare apar drept fundamentate din perspectiva performanței efective la zi, rezultate ale unei creșteri economice efective nu atât neapărat superioară estimărilor inițiale, cât cu o compoziție mai favorabilă veniturilor bugetare din impozite și taxe (dinamică superioară a consumului — referință pentru impozitele indirecte). Consiliul fiscal validează de principiu estimările guvernamentale ale veniturilor, însă apreciază că există riscul unor încasări inferioare programului pentru veniturile nefiscale și pentru cele din contribuții sociale, însă la nivel agregat efectul este probabil compensat de prudența estimărilor pentru încasările din accize, taxe vamale și impozitul pe venit și salarii. În același timp, Consiliul fiscal este extrem de sceptic că nivelul propus pentru intrările din fonduri post-aderare aferente exercițiului financiar 2014-2020 este realizabil, în condițiile în care la finele primului semestru veniturile corespunzătoare (680,1 milioane lei) reprezentau doar 5,1% din suma bugetată pentru întregul an (12,8 miliarde lei). În contextul în care execuția la șase luni relevă o slabă absorbție a fondurilor europene și cheltuieli de investiții sub program, deși într-o măsură mai mică decât în anul anterior, decizia de a majora cuantumul acestora apare surprinzătoare, mai ales în condițiile în care experiența istorică indică faptul că este puțin probabil ca accelerarea intrărilor de fonduri europene în a doua parte a anului să fie suficientă pentru a apropia veniturile de nivelurile programate. De altfel, nematerializarea veniturilor din fonduri UE nu duce la majorarea deficitului bugetar în ipoteza unei ajustări automate în jos a cheltuielilor corespondente", explică reprezentanții consiliului fiscal.

De asemenea, Consiliul fiscal apreciază că încadrarea în ținta de deficit bugetar pe anul în curs în contextul menținerii parametrilor actuali ai politicii fiscal-bugetare este posibilă, iar balanța riscurilor apare drept echilibrată. Cu toate acestea, Consiliul fiscal își reiterează opinia exprimată cu ocazia aprobării bugetului pe anul 2016, anume că deficite bugetare apropiate de 3% din PIB în 2016 și chiar de peste 3% din PIB estimate pentru 2017 (într-un scenariu de nemodificare a politicilor economice), în condițiile unei creșteri economice mai mari decât cea potențială, sunt contraindicate, politica fiscal-bugetară fiind una pro-ciclică, apăsând pe accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune.

Conform unui comunicat remis AGERPRES, Guvernul va discuta în ședința de miercuri proiectul de ordonanță pentru rectificarea bugetului de stat pe anul în curs, precum și cel privind rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe 2016.

AGERPRES-(AS-editor: Nicoleta Gherasi, editor online: Anda Badea)